지방자치단체에 대한 행정적 감독의 공법적 문제와 개선방안 ― 독일 지방자치법상 자치사무에 대한 감독수단을 중심으로 ―

김남철

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김남철 (연세대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第47輯第2號

발행연도: 2018.12

수록면: 269 - 297 (29page)

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지방자치의 실현을 위하여 지방자치법 등이 정한 사무배분의 원칙과 기준에 따라 국가사무의 지방이양을 추진하고 있다. 여기에서 문제는 사무이양 과정에서, 특히 정부의 입장에서 지방자치단체에 대한 감독수단의 미비를 이유로 지방이양을 꺼리는 경우가 많다는 점이다. 즉 지방자치단체의 자치사무 수행에 대한 현황파악이나 자료제출에 지방자치단체들이 비협조적인 경우, 그리고 자치사무의 이행을 태만히 하는 경우 이를 강제할 방법이 없어 사무관리에 상당한 애로가 있다.
이와 더불어 최근 대법원에서는 감독기관의 시정명령을 규정한 지방자치법 제169조에 관한 판결이 있었는데, 지방자치법상 자치사무의 부작위에 대한 통제가 부재하다는 문제를 생각해 보게 한 판례였다.
지방자치법에 규정된 감독수단으로는 지방자치사무에 대한 지도와 지원(제166조), 위법·부당한 명령·처분의 시정(제169조), 지방자치단체의 장에 대한 직무이행명령(제170조), 자치사무에 대한 감사(제171조), 지방의회 의결의 재의와 제소(제172조)가 있다.
제166조에서는 조언·권고·지도를 위하여 필요한 경우 지방자치단체에 자료의 제출을 요구할 수 있다고 규정하고 있지만, 이를 감독기관의 일반적 자료제출요구권을 규정한 것으로 볼 수 없다는 문제가 있고, 제169조에서는 자치사무에 관한 지방자치단체의 장의 위법한 명령이나 처분에 대한 시정명령을 규정하고 있으나, 지방자치단체의 장의 자치사무에 대한 부작위는 시정명령의 대상이 되지 않는다는 문제가 있다. 나아가 제171조에 따라 행정안전부장관이나 시·도지사는 지방자치단체의 자치사무에 관하여 보고를 받거나 서류·장부 또는 회계를 감사할 수 있으나, 이는 감사의 일환으로 행해지는 보고권만 인정하고 있는 것으로서 이를 일반적인 보고권으로 보기 어렵다는 문제가 있다.
독일 각 주의 지방자치법들은 사무유형에 따라 자치사무에 대한 법적 감독과 위임사무에 대한 전문감독을 명문화하고 있다. 이러한 감독원칙 아래 사무유형의 구분 없이 감독기관에게 필요한 감독수단들을 규정하고 있다. 독일 각 주의 지방자치법에서는 공통적으로 ① 보고권, ② 이의제기권 및 취소권, ③ 명령권, ④ 대집행권, ⑤ 담당관의 임명을 규정하고 있고, 그 외에 일부 주들에서는 ⑥ 감독기관의 승인유보, ⑦ 주민대표(지방의회)의 해산, ⑧ 시장임기의 조기종료, ⑨ 지방자치단체의 청구권 행사를 규정하기도 한다. 독일 지방자치법들에 규정된 감독수단들은 우리나라에 비하여 더 많고, 감독의 정도도 더 강하다. 독일의 경우 감독사무수행에 필요한 모든 보고를 하도록 요구할 수 있고, 폭넓게 지방자치‘단체’의 결정에 대하여 이의를 제기할 수 있으며, 지방자치단체의 자치사무에 대한 부작위에 대하여 직접적인 명령권이 인정된다. 그밖에도 독일 지방자치법들은 지방자치행정의 적법성 확보가 어려운 위기상황에 대비하여 담당관의 임명, 지방의회의 해산, 심장임기의 조기종료와 같은 수단들을 마련해 놓고 있다. 아울러 예산이나 재정통제의 관점에서도 감독기관이 지방자치단체를 대신하여 필요한 청구권을 행사하도록 한다든지 재정지출을 내용으로 하는 일정한 계약들을 점검하는 것도 매우 의미 있는 감독수단이다.
이러한 자치사무에 대한 감독수단들은 지방자치권을 확대하는 데 오히려 기여하게 될 것이라는 점에서 우리 지방자치법에도 도입이 요구된다. 물론 감독권의 행사에는 감독원칙의 엄격한 준수라는 분명한 한계가 전제되어야 한다.

Zur Verwirklichung der Selbstverwaltung wird sich die Übergabe der staatlichen Aufgaben nach Kommunalverwaltung gefördert. Problematisch ist aber, dass in diesem Übergabeprozeß die Regierung oftmals aus Mangels an geeignete Aufsichtsmittel die Aufgabenübergabe vermieden oder abgesagt hat. D.h. sind die Aufsichtskompetenze, wie Informationsrecht und Anordnungsrecht über die gemeindliche weisungsfreie Aufgaben, nicht in der koreanischen Gemeindeordnung(KGO) eingeräumt, deswegen gibt es gar keine staatliche Zwangsmittel gegen die Kommunen(Großgemeinde und Kleingemeinde), wenn die Kommunen die Durchführung seiner Aufgaben vernachlässigen oder unterlassen.
Als staatliche Aufsichtsmittel gegenüber die Kommunen sind in KGO die Führung Unterstützung(§166), die Korrigierungsanordnung gegenüber die rechtswidrigen oder ungerechfertigten Anordnungen und Verfügungen des Bürgermeisters über die kommunalen Aufgaben(§169), Anordnungen gegenüber die Unterlassung der weisungsgebunden Aufgaben des Bürgermeisters(§170), die Inspektion über die gemeindlichen weisungsfreien Aufgaben(§171) sowie der Anspruch auf die Wiederbesprechung und Klageanstellung gegenüber die Beschlüsse der Gemeindevertretung(§172) vorgeschrieben.
Problem ist, daß §166 KGO kein allgemeindes Informationdsrecht darstellt, §169 KGO das Anordnungsrecht gegenüber die Unterlassung der weisungsfreien Aufgaben fehlt und das Informationsrecht im §171 KGO nur auf die Inspektion der Innenminister und der Bürgermeister der Großgemeinde beschränkt.
Anordnungsrecht, Ersatzvornahme, Bestellung eines Beauftragten, Genehmigungsvorbehalt, Auflösung der Gemeindevertretung, Vorzeitige Beendigung der Amtszeit des Bürgermeisters, Geltendmachung von Ansprüchen und Verträge mit der Gemeinde als Aufsichtsmittel vorgeschrieben. Da diese Aufsichtsmittel in der Durchführung der gemeindlichen weisungsfreien Aufgaben das Selstverwaltungsrecht nicht eingreifen, sondern sie vielmehr zur Erweiterung des Selbstverwaltungsrechts beitragen werden, ist es deswegen nötig, diese Aufsichtsmittel in KGO einzuführen. Aber es sicher sein muß, dass dort die Grenze der strengen Beachtung der Aufsichtsprinzipien vorausgesetzt werden muß.

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참고문헌 (27)

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[학위논문] - 金基震 / 1998 / 지방자치단체에 대한 국가의 행정적 관여에 관한 법적 연구 / 박사 / 延世大學校大學院

[단행본] - 김남철 / 2018 / 행정법강론 / 박영사

[단행본] - 김철용 / 1997 / 주석 지방자치법 / 한국사법행정학회

[단행본] - 정하중 / 2016 / 행정법개론 / 법문사

[단행본] - 박균성 / 2018 / 행정법강의 / 박영사

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