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지방자치는 헌법에 의해 보장되고 있지만 그 구체적 보장 내용과 정도에 대해서는 형식적 최소보장으로 이해하는 경향이 있다. 그러나 현대사회의 국제화, 지방화, 분권화 경향은 지방자치의 형식적 이해로부터 패러다임을 전환할 것을 요청하고 있으며 더욱이 우리 현실은 중앙과 지방 사이의 격차가 극심한 상황이어서, 지방자치의 보장을 실질화하기 위해, 현실적으로 한계에 직면한 종래의 제도적 보장이론을 넘어서 헌법해석론을 근본적으로 재검토할 필요가 있다. 우리 헌법상 보장되는 지방자치에 대하여, 지방자치 자체를 폐지하지 않는 한 그 구체적인 내용을 형성 및 제한할 광범위한 재량권이 입법자에게 부여되어 있다고 보는 것에 그쳐서는 안된다. 지방자치는 수직적 권력분립과 국민주권, 민주주의, 인권보장의 측면에서 헌법적으로 정당화될 수 있는 것이며 지방자치에 대해 직접적으로 규정한 헌법 제117조를 해석할 때 보충성 원칙의 적용을 고려하여 법령에 근거하더라도 지방자치의 본질을 침해하지 않는 일정한 한계 내에서만 개입할 수 있는 것으로 해석해야 한다. 그리고 ‘법령의 범위 내에서의 자치입법권 보장’ 구문에 대하여 법령의 무제한적 규율영역 선점 및 개입을 정당화하는 근거로 해석할 것이 아니라, 자치입법권의 헌법적 근거조항이면서 자치입법권 행사를 제한하기 위해 법령의 근거가 반드시 필요하다고 하는 자치입법권 제한의 한계를 규정한 것으로 해석하여서, 비록 헌법의 지방자치 보장 규정이 불충분한 측면이 있더라도 해석을 통해 헌법상의 지방자치권 보장을 실질화해야 한다.
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