코로나-19의 행정명령과 손실보상

김남욱

doi:10.31779/plj.23.1.202202.003

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김남욱 (송원대학교)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제23권 제1호

발행연도: 2022.2

수록면: 61 - 98 (38page)

DOI: 10.31779/plj.23.1.202202.003

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코로나-19 신종감염병이 발병되어 전 세계적으로 확산된 지 2년이 경과되고 있다. 정부와 지방자치단체는 감염병예방법에 의하여 국민의 신체·생명을 보호하기 위하여 K방역과 집합금지명령 등의 보호조치를 하고 있다. 코로나-19 확산의 정도와 확진자 수에 따라 사회적 거리두기 단계에 따라 집합금지명령, 영업시간제한명령, 영업금지명령 등을 발하여 이를 위반하는 경우 벌금 또는 과태료를 부과하고 있다. 국가나 지방자지단체가 적법하게 다중이용자시설이나 사업장의 사업자에게 코로나-19의 행정명령을 하는 경우 해당 사업자의 영업손실이 발생하는 경우 손실보상에 관한 규정을 두지 않고 있다. 다만, 소상공인법에서 소상공인을 보호 및 지원하기 위하여 감염병예방법 제49조제1항 제2호에 의한 집합제한 및 금지명령조치로 소상공인이 경영상 심각한 손실이 발생한 경우 손실보상규정을 마련하고 있다. 소상공인법에 의한 손실보상은 입법자가 법률로 정한 소상공인의 영업상 손실을 전보하기 위한 독자적인 손실보상의 법리이지 통상적으로 특별한 희생에 해당되어 인정되는 손실보상의 법리로 볼 수 없다.
감염병예방법에 의한 행정명령에 관한 법정성질은 행정입법설, 하명설(행정처분), 일반처분설로 나뉘고 있으나, 국가와 지방자치단체가 코로나-19 확산방지와 국민의 신체·생명 보호릉 위해 코로나-19확산의 규모와 정도, 감염발생대상과 장소, 확산방지효과 등을 종합적으로 골하여 구체적 사안에 따라 일정한 기간 동안 발하는 하명(행정처분)에 해당한다고 볼 수 있다.
일본은 코로나-19 대책특별조치법을 마련하여 보호조치 하도록 하고, 검역실시 숙박시설·병원사용, 임시의료시설 개설 토지사용, 긴급사태조치를 위한 특정물자 수용·사용의 경우에 통상적인 손실에 대한 손실보상에 관한 규정을 두고 있다. 한편 독일은 감염병보호법 제56조에 의한 보건소에 격리된 자, 격리 중인 자, 12미만 자녀나 장애자녀를 돌봄으로써 소득손실이 발생한 경우 6주간 100%, 7주간부터 10주간까지 근로자의 소득손실의 67%까지 손실보상하고 있다. 우리나라의 감염병예방법과 같이 독일과 일본의 코로나-19의 행정명령에 의한 보호조치로 인한 경우 영업손실에 대하여는 손실보상을 인정하지 않고 있다.
우리나라 손실보상의 법리는 토지의 수용․사용의 경우에는 손실보상을 인정하고 있으나 토지의 제한의 경우에는 매수청구권을 허용하고 있는 것에 그치고 있다. 코로나-19의 행정명령에 의한 집합금지명령을 통한 영업금지처분이나 영업시간제한이나 사업장규모에 따른 이용자 제한을 통한 영업제한을 하는 경우 재산권의 몰수나 수용, 사용에 해당하지 않고 재산권 또는 영업권의 제한의 경우 손실보상을 허용할 것인가가 문제된다. 독일의 법원은 코로나-19로 영업장 폐업은 공용침해에 해당하지 않고, 봉쇄명령과 집합금지명령, 시설운영금지명령으로 인한 여관·레스토랑 등의 영업손실은 특별한 희생으로 볼 수 없을 뿐만 아니라 손실보상에 관한 명시적 근거가 없다는 논거로 손실보상을 인정하지 않고 있으므로 감염병예방법상의 행정명령으로 인한 영업손실에 대하여는 손실보상의 법리를 불허용한 것이 타당하고, 조세감면, 납부기한연장, 긴급재난지원금 등으로 보상하는 것이 합리적이다고 할 것이다. 코로나-19 확산방지조치와 집합금지·제한명령은 국민의 생명·신체를 보호하기 위한 해당 영업장에 대하여 필요최소한도의 범위 내에서 행해지는 공공필요에 의한 강제에 해당하므로 법률에서 개인적 공권을 인정하지 않고 있는 경우에는 수인의무가 인정되므로 2019년 대비 영업손실이 50% 이상 감소하는 경우 수인한도를 넘는 것으로 보아 소득손실에 대한 보상이 이루어지는 것이 타당하다고 볼 것이다.
코로나-19로 인한 행정명령은 경찰상 소극목적에 의한 규제로서 재산권의 사회적제약의 한계 내에 있으므로 수인하여야 하나 침해행위의 특수성, 중대성, 강도, 목적 등을 종합적으로 고려하여 공공의 선을 증진하기 위하여 경찰상 적극 목적으로 영업제한이 이루어지는 경우에는 특별한 희생으로 판단하여야 한다.
코로나-19와 같은 신종감염병 등이 지속적으로 발생할 여지가 있으므로 프랑스의 입법례와 같이 사회적 재난기금을 마련하여 지속가능한 보상이 이루어지도록 하여야 할 것이다.

Two years have passed since the outbreak of the novel coronavirus (COVID-19) and spread around the world. The government and local governments are taking protective measures, such as K quarantine and order prohibiting gatherings, in order to protect people’s bodies and lives in accordance with the Infectious Disease Prevention Act. Depending on the extent of the spread of COVID-19 and the number of confirmed cases, a fine or a fine for negligence is imposed in case of violation of social distancing orders, orders to restrict business hours, orders to ban business, etc. When the state or local government legally issues an administrative order for COVID-19 to a business operator of a multi-user facility or place of business, there is no provision for loss compensation in case the business loses its business. However, in order to protect and support small business owners in the Small Business Act, loss compensation provisions are in place in case a small business suffers a serious business loss due to the restrictions on gathering and the prohibition order under Article 49 (1) 2 of the Infectious Disease Prevention Act. Compensation for losses under the Small Businesses Act is an independent legal principle of compensation for loss in order to compensate for business losses of small business owners as prescribed by law, and cannot be viewed as a legal principle of compensation for losses that is generally recognized as a special sacrifice.
The statutory nature of the administrative order according to the Infectious Disease Prevention Act is divided into the theory of administrative legislation, the theory of undermining (administrative disposition), and the theory of general disposition. 19It can be seen that it corresponds to an order (administrative disposition) issued for a certain period according to specific cases by comprehensively considering the scale and degree of spread, the target and place of infection, and the effect of preventing the spread.
Japan enacts the Act on Special Measures for Countermeasures against COVID-19 to take protective measures, and in the case of the use of accommodations and hospitals during quarantine, the use of land for the establishment of temporary medical facilities, and the expropriation and use of specific materials for emergency measures, There are regulations on compensation for loss. On the other hand, in Germany, 100% of income loss for 6 weeks, 67% of income loss for workers from 7 weeks to 10 weeks, in case of an income loss caused by caring for persons quarantined at public health centers, those under quarantine, children under 12 or disabled children under Article 56 of the Infectious Disease Protection Act. It compensates for losses up to %. As with Korea’s Infectious Disease Prevention Act, compensation for losses is not recognized for operating losses due to protective measures according to administrative orders for COVID-19 in Germany and Japan.
Korea’s loss compensation law recognizes loss compensation in the case of expropriation and use of land, but only permits the right to claim purchase in case of land limitation. In the event of a business ban through an order to prohibit a gathering under the administrative order of COVID-19 or business restriction through business hours restrictions or user restrictions according to the size of the business site, it does not fall under the confiscation, expropriation, or use of property rights, but restrictions on property rights or goodwill In this case, the question is whether to allow compensation for losses. According to the German court, business closures due to COVID-19 do not constitute public infringement, and business losses such as inns and restaurants due to lockdown orders, gathering ban orders, and facility operation ban orders cannot be regarded as special sacrifices, but are not subject to compensation for losses. Since compensation for losses is not recognized on the grounds that there is no explicit basis for would be reasonable to do. Since the measures to prevent the spread of COVID-19 and the order to ban/restrict gatherings are coercion by public necessity that is enforced within the minimum necessary limits for the relevant business place to protect the lives and bodies of citizens, the law does not recognize individual public rights. In the case of not doing so, the duty to pay is recognized, so if the operating loss decreases by more than 50% compared to 2019, it is considered that the limit is exceeded and compensation for the loss of income is considered reasonable.
Administrative orders due to COVID-19 are regulation by the police for passive purposes, and as they are within the limits of social restrictions of property rights, they should be accepted. When business restrictions are imposed for an active purpose, it must be judged as a special sacrifice.
As there is a possibility that new infectious diseases such as COVID-19 may continue to occur, it is necessary to prepare a social disaster fund as in the French legislation to ensure sustainable compensation.

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