지방자치'제도'에 있어 특별자치도의 법적 문제

조성규

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자료유형: 학술저널

저자정보: 조성규 (전북대학교)

저널정보: 한국지방자치법학회 지방자치법연구 지방자치법연구 제24권 제1호

발행연도: 2024.3

수록면: 37 - 60 (24page)

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지방자치는 국가와 지방자치단체간의 권한의 배분을 본질로 하며, 그러한 점에서 자치권의 확대는 지방자치의 기본적 방향이다. 그럼에도 우리나라 지방자치는 그 실시 이래로 ‘무늬만 자치’, ‘2할 자치’로 자조되듯이, 지방자치권의 실질적 보장이 이루어지지 못했다. 이러한 상황에서 자치권의 획기적인 확대를 기대하는 수단으로 최근 유행처럼 번지고 있는 것이 ‘특별자치도’의 설치인바, 이미 제주특별자치도, 세종특별자치시, 강원특별자치도, 전북특별자치도가 설치되었으며, 근래 경기북부특별자치도의 설치 논의에 이어 경상북도와 충청북도도 추진 중이라고 전해진다. 지방자치제도에 있어 자치권의 확대는 당연한 방향이고 가치이다. 다만 그러한 가치의 실현을 위한 제도적 수단 역시 적절하여야 하나, 현재 설치되고 논의되는 특별자치도가 지방자치의 이념과 가치에 부합하는 것인지는 매우 의문이라는 것이 본 고의 출발이다. 특별자치도는 「지방자치법」상 보통지방자치단체의 지위를 가지지만 법률에 근거한 특례의 부여를 내용으로 하는 것으로, 차등분권의 제도화에 해당한다. 따라서 특별자치도는 보통지방자치단체의 원칙적 형태인 시ㆍ도와 달리 취급할 특수성 내지 특별성이 인정되어야 법률적으로 정당화될 수 있다. 즉 특별자치도의 설치목적을 정당화할 수 있는 특별성이 인정되어야 한다. 그럼에도 근래 설치되거나 추진되고 있는 특별자치도는 특별성의 인정보다는 지역의 지리적 특성이나 낙후성을 이유로 하는 개발의 필요성을 설치원인으로 하고 있다는 점이 문제이다. 지방자치제도는 본질적으로 각 지방의 특유한 사정을 바탕으로 서로 경쟁적 발전 노력을 통하여 국가 전체의 발전을 도모하는 것으로, 각 지역의 상황의 특수성이나 차별성은 지방자치의 당연한 전제이다. 지역의 낙후성이나 자치권 보장의 미비는 지방자치제도 자체의 문제이지, 특별자치도의 설치를 정당화할 수 있는 특별성은 아니다. 이러한 상황에서 자치권의 확대를 위해 특별자치도라는 제도의 도입하는 것은 적절한 처방이 아니다. 지역의 특유성, 특히 지역의 낙후와 소멸위기를 원인으로 한다면, 이는 곧 모든 지방자치단체에 대해 특별자치도 내지 특별자치시의 설치 필요성으로 나타날 수밖에 없기 때문이다. 특별은 특별할 때 의미가 있다. 특별이 예외가 아니고 원칙이 된다면 더 이상 특별이 아닐 뿐더러, 일반은 형해화되고 존재의미를 상실한다. 지금의 무분별한 특별자치도化의 시도는 분권화의 ‘가치’의 실현이라는 미명 하에 지방자치‘제도’에 대한 심각한 위기일 수 있다는 점을 상기하여야 한다. 주제어 특별자치도, 보통지방자치단체, 차등분권, 지방자치제도, 지역균형발전

Local autonomy is essentially the distribution of authority between the state and local governments, and in this respect, the expansion of autonomy is the basic direction of local autonomy. Nevertheless, just as local autonomy in Korea is self-inflicted as 'pattern-only autonomy' and '20% autonomy', practical guarantees of local autonomy have not been achieved. In this situation, it is the establishment of a ‘Special Self-governing Province’ that is spreading like a recent trend as a means of expecting a breakthrough expansion of autonomy. Currently, Jeju Special Self-Governing Province, Sejong Special Self-Governing City, Gangwon State, and Jeonbuk Special Self-Governing Province have been established, and Gyeongsangbuk-do and Chungcheongbuk-do are also reportedly being promoted following recent discussions on the establishment of Gyeonggi Northern Special Self-Governing Province. In the local autonomy system, the expansion of autonomy is a natural direction and value. However, although institutional measures for the realization of such values should also be appropriate, it is very questionable whether the system of Special Self-governing Province currently established or discussed fits the ideology and value of local autonomy. Special Self-governing Province has the status of ordinary local governments under the Local Autonomy Act, but its content is to grant special cases based on the law, which corresponds to institutionalization of differential decentralization. Special Self-governing Province can be legally justified only when the specificity or specificity to be treated differently from the city or province, which is a principle form of a normal local government, is recognized. In other words, the specificity that can justify the purpose of establishing a special autonomy must be recognized. Nevertheless, the problem is that the need for development based on the geographical characteristics or backwardness of the region is the cause of the installation of the Special Self-governing Province, which has been established or promoted recently, rather than the recognition of its speciality. The local autonomy system essentially promotes the development of the entire country through competitive development efforts based on the unique circumstances of each region, and the specificity or differentiation of each region's situation is a natural premise of local autonomy. The backwardness of the region or the lack of guarantee of autonomy is a problem of the local autonomy system itself, not the specificity that can justify the establishment of a special autonomy. In this situation, it is not an appropriate prescription to introduce a system called special autonomy for the expansion of autonomy. If the uniqueness of the region, especially the backwardness and extinction crisis of the region, is the cause, this will inevitably appear as the necessity of establishing a Special Self-governing Province for all local governments. Special is meaningful when it is special. If special is no longer an exception and becomes a principle, it is no longer special, and the general is punished and loses the meaning of existence. It should be recalled that the current indiscriminate attempt of Special Self-governing Province can be a serious crisis for the local autonomy 'system' in the name of realizing the 'value' of decentralization. Key Words Special Self-governing Province, Common Local Governments, Differential Decentralization, Local Autonomy System, Balanced Regional Development

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