국회의 입법권과 권력통제

김정현

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자료유형: 학술저널

저자정보: 김정현 (전북대학교)

저널정보: 한국헌법학회 헌법학연구 헌법학연구 제30권 제3호

발행연도: 2024.9

수록면: 345 - 387 (43page)

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입법권은 국민생활에 필요한 규범을 제정하는 역할을 하지만, 이를 통해 다른 헌법기관을 통제할 수 있는 권력통제적 기능도 수행한다. 다만, 입법권은 국회의 의석분포에 따라 다른 방향으로 기능한다. 여당이 과반 의석 이상을 차지하면, 행정부가 정책집행을 하는데 법적 뒷받침을 주로 하게 된다. 반대의 경우에는 입법권은 행정부에 대한 권력통제적 기능을 십분 발휘할 수 있다. 현 정부 출범 이후 여소야대 정국에서 대통령과 국회는 심각한 대립과 갈등을 하고 있다. 국회는 독자적인 입법을 강행하고 있고, 대통령은 법률안거부권 행사로 대응하고 있다. 여당과 행정부는 법률개정 대신 시행령 개정으로 법적 근거를 마련하고 있기도 하다. 국민의 대표기관인 국회는 입법권을 갖고 있기에 행정입법에 대한 통제를 해야 하고, 이를 통해 행정입법의 민주성을 제고해야 한다. 행정부가 법집행과정에서 축적한 전문성과 경험을 바탕으로 적절한 행정입법을 제정하는 것이 이상적이나, 행정편의적 발상에 따른 행정입법이나 모법의 취지를 벗어나는 시행령을 제정하는 경우도 존재한다. 기존의 국회법 제98조의2 제3항에 따른 통보만으로는 실효성 있는 통제가 되지 못하는 제도적 한계점도 있었다. 따라서 기존 제도에 대한 보완을 통해 부적절한 행정입법에 대한 국회의 통제가 필요하다. 입법의 취지를 정면으로 위배하고, 입법을 무력화하는 시행령을 만드는 것은 바람직하지 못하다. 대통령의 법률안거부권은 내재적 한계가 있으므로 자제할 필요가 있다. 하지만 이에 대한 법적 통제수단을 사용할 수 있는지 여부는 별개의 문제이다. 대통령이 설사 거부권을 남용하더라도, 탄핵사유에 해당한다고 판단하기는 쉽지 않다. 마찬가지로 국회가 재의결을 통해 대통령의 거부권을 무력화시킬 수 있으므로, 대통령과 국회의 권한쟁의심판이 가능하다고 보기에는 한계가 있다. 향후 헌법개정시 대통령의 거부권행사의 한계를 규정하는 것도 필요하다. 국회는 재정권한을 행정부와 공동으로 갖고 있다고 보아야 한다. 따라서 특정한 사유를 이유로 정부의 일정규모 이상의 재정지출을 의무화하는 법안은 정부의 예산편성권을 침해하므로 위헌이라고 단정지을 수는 없다. 하지만 다수당이 선심성 공약을 단독으로 입법하는 것은 신중해야 한다. 국회가 재정적자를 가속화하는 입법을 추진하는 것은 지양해야 할 필요가 있다. 국회의 탄핵소추는 탄핵이라는 일련의 절차의 일부분이지만, 별도의 법적효과를 발생시키는 만큼 국정통제수단으로서 독자성을 인정하는 것이 옳다. 따라서 국회의 탄핵소추권이 명실상부한 국정통제권한이 될 수 있도록 탄핵사유가 되는 헌법이나 법률위반 행위를 명시적으로 규정하고 법제사법위원회의 조사권한을 보다 더 강화해야 한다.

The legislative power is responsible for establishing the norms necessary for national life, but it also fulfills a power-control function that allows it to control other constitutional institutions. However, the legislative power functions in different ways depending on the distribution of seats in the National Assembly. If the ruling party has a majority of seats, the executive branch is more likely to use legislation to implement its policies. In the opposite case, the legislative power can be used to control the executive power. Since the inauguration of the current government, the president and the National Assembly have been in serious confrontation and conflict. The National Assembly is pushing for its own legislation, and the president is responding by vetoing bills. The ruling party and the executive branch have also been using decree amendments instead of legislative amendments to create legal grounds. The National Assembly, the people's representative body, has the power to legislate, so it should control administrative legislation and enhance the democratization of administrative legislation. Ideally, the executive branch should enact appropriate administrative legislation based on its expertise and experience in law enforcement, but there are cases of administrative legislation based on administrative convenience or enforcement decrees that go beyond the intent of the parent law. There are also institutional limitations that prevent effective control through notification under Article 98(2)(3) of the existing National Assembly Act. Therefore, it is necessary to control inappropriate administrative legislation by supplementing the existing system. It is undesirable to create executive orders that directly violate the intent of the legislation and neutralize the legislation. The president's power to veto bills has inherent limitations and should be used sparingly. However, whether legal controls are available is another matter. Even if a president abuses his veto power, it is not easy to determine that it constitutes an impeachable offense. Similarly, the National Assembly can override the president's veto through a second reading, so there is a limit to the possibility of judging presidential and parliamentary authority disputes. It is also worth considering defining the limits of presidential veto power in future constitutional amendments. The National Assembly has joint fiscal authority with the executive branch, so a bill that requires the government to spend more than a certain amount of money for a certain reason is not necessarily unconstitutional because it infringes on the government's right to budget. However, the majority party should be cautious about enacting earmarks unilaterally. Congress should avoid pushing legislation that accelerates the deficit. Although impeachment by the National Assembly is part of the impeachment process, it should be recognized as an independent means of state control as it has a separate legal effect. Therefore, the National Assembly should explicitly define the constitutional or legal violations that constitute grounds for impeachment and strengthen the investigative powers of the Judicial Affairs Committee to ensure that the right to impeach becomes a clear state control power.

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