지방공기업의 법적 쟁점과 과제 : 공법적 통제의 문제를 중심으로 :공법적 통제의 문제를 중심으로

최계영

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자료유형: 학술저널

저자정보: 최계영 (서울대학교)

저널정보: 서울대학교 공익산업법센터 경제규제와 법 경제규제와 법 제8권 제2호

발행연도: 2015.11

수록면: 70 - 90 (21page)

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최근 지방공기업에 대해서는 여러 가지 우려의 목소리가 나오고 있다. 지방공기업은 남설(濫設)되거나 중복 설립되고 있고, 민간영역을 침해하고 있으며, 지방공기업은 비효율적으로 방만하게 운영되고 있고, 지방부채를 증가시켜 지방재정을 악화시키고 있다는 것이다. 그 결과로 국가기관의 지방공기업에 대한 통제권은 제도적 측면에서나 현실적 측면에서나 모두 강화되는 모습을 보이고 있다. 그렇다면 지방공기업에 대한 바람직한 통제는 어떠해야 하는가? 국가의 통제가 강화되는 현재의 방향성은 그대로 유지되어도 좋은가?
이러한 문제의식 하에 이 논문에서는 지방공기업에 대한 공법적 통제에 관한 쟁점을 다루었다. 이를 위해 먼저 지방공기업의 개념과 종류, 현황에 대해 개관하였다. 지방공기업법에 따르면 지방공기업에는 지방직영기업, 지방공사, 지방공단이 있다. 1999년 이후 지방공기업의 수는 비약적으로 늘어났으나 최근 행정부에서 설립기준을 마련하고 설립 전 행정자치부장관과 협의를 거치도록 하면서 증가세는 둔화된 상태이다.
다음으로 현행 지방공기업법과 지방자치법에 따를 때 지방공기업에 대하여 지방자치단체와 국가가 각각 어떻게 관여하고 통제하게 되는지 살펴보았다. 지방자치단체에 의한 통제에는 지방자치단체 장에 의한 통제와 지방의회에 의한 통제가 있는데, 지방직영기업과 지방공사⋅공단으로 나누어 검토하였다. 국가에 의한 통제는 국회, 행정부, 감사원에 의한 통제가 있다. 행정부에 의한 통제 중 특히 문제가 되는 지방공기업법에 근거한 행정자치부장관의 통제를 상세히 살펴보았다. 주민과 공중에 의한 통제수단으로는 주민감사청구, 주민소송, 정보공개가 있다.
이상의 고찰을 토대로 할 때 현행법에 따른 공법적 통제의 문제점과 향후의 과제는 다음과 같다. 첫째, 지방공기업에 대한 국가행정기관의 관여는 지금보다 축소되어야 한다. 현재와 같은 수준의 개입은 지방자치단체의 자기책임성의 원칙을 훼손하고, 주민들이 직접 선출한 지방자치단체 장과 지방의회의 결정에 맡겨야 할 부분까지 국가가 결정하여 지방공기업 운영에 있어서 정치적 책임성을 약화시키기 때문이다. 둘째, 지방의회와 주민의 역할을 강화하여야 한다. 특히 지방공기업 임원 인사에 대한 지방의회의 견제권한이 보장될 필요가 있다. 또한 주민소송의 확대를 통해 지방공기업 경영진의 법적 책임을 실질적으로 물을 수 있는 장치를 마련하는 방안도 검토할 필요가 있다.
지금까지의 지방공기업에 대한 공법적 통제는 지방자치단체의 역량에 대한 불신에 기초하여 국가의 감독권을 강화하는 방향으로 전개되어 왔다. 물론 이러한 현실인식이 전혀 근거가 없는 것은 아니지만, 이는 자칫 지방자치를 통해 구현하고자 하는 민주주의적 가치를 훼손할 우려가 있다. 지방공기업이 명실상부하게 지방자치단체와 그 주민의 공기업이 될 수 있기 위해서는 가급적 국가의 관여는 위법하거나 현저하게 재정건전성을 훼손하는 사항에 한정하여야 한다. 지방공기업이 남설되고 부채가 과도한 현재의 상황을 해결하기 위해 국가의 관여가 어느 정도는 필요하다는 점은 부인할 수 없다. 그러나 장기적으로는 지방의회와 주민에 의한 통제수단을 보완하여 지방공기업 운영에 있어 민주주의적 가치를 제고하는 방향으로의 제도 개선도 모색할 필요가 있다고 할 것이다.

The present paper addressed issues related to legal control over local public enterprises. To this end, first, the concept, kinds, and present situation of local public enterprises were generally reviewed and then how local governments and the state become to be involved in and control local public enterprises when they follow the current Local Public Enterprises Act and Local Autonomy Act was examined. Based on the above considering, problems in the legal control and future tasks under the current laws are as follows.
First, central administrative agencies’ involvement in local public enterprises should be reduced from the state of now. The intervention at the current level damages the autonomy of local governments and weakens the political accountability as even matters that must be left for decisions by the heads of local governments and local councils directly elected by residents are decided by the central government. Second, the roles of local councils and residents should be reinforced. In particular, local councils’ authority to check the personnel management of officers of local public enterprises should be guaranteed. In addition, a measure to hold local public enterprises’ management legally responsible for operation of local public enterprises through expansion of residents’ lawsuits should be reviewed.
Thus far, legal control over local public enterprises has been developed in the direction to reinforce the central government’s supervisory authority based on distrust in local governments’ capability. Of course, such recognition of reality is not completely groundless but might damage the democratic value intended to be implemented through local autonomy. For local public enterprises to be able to become public enterprises of local governments and local residents truly to the name, the central government’s involvement should be limited to matters that are illegal or remarkably damage financial soundness. The fact cannot be denied that the central government’s involvement is necessary to some extent in order to solve the current situation where local public enterprises have been established excessively and their debts are excessive. However, in the long run, improvement of institutions should be sought in the direction to enhance democratic values in the operation of local public enterprises by supplementing the measure of control by local councils and residents.

#지방공기업(local public enterprises) #지방자치단체에 대한 국가의 감독(supervision of central governmet) #지방의회의 인사청문회(confirmation hearing) #주민소송(residents' lawsuit) #정보공개(freedom of information)

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[1] 상위법령에서 지방자치단체장에게 기관구성원 임명·위촉권한을 부여하면서도 임명·위촉권의 행사에 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 견제나 제약을 규정하고 있거나 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하고 있지 않는 한 당해 법령에 의한 임명·위촉권은 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여된 것이라고 보아야 한다. 따라서 하위법규인 조례로는 지방자치
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[1] 상위법령에서 지방자치단체의 장에게 기관구성원 임명·위촉권한을 부여하면서도 임명·위촉권의 행사에 대한 지방의회의 동의를 받도록 하는 등의 견제나 제약을 규정하고 있거나 그러한 제약을 조례 등에서 할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 당해 법령에 의한 임명·위촉권은 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여된 것이라고 보아야 할 것이어서
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대법원 2005. 8. 19. 선고 2005추48 판결

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