대학은 시장에서 어떻게 퇴장해야 하는가? - 한계대학 구조조정의 쟁점과 대안 -

정필운

doi:10.38176/PublicLaw.2023.6.51.4.001

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자료유형: 학술저널

저자정보: 정필운 (한국교원대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第51輯第4號

발행연도: 2023.6

수록면: 1 - 28 (28page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2023.6.51.4.001

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이 글은 한계대학 구조조정의 쟁점을 찾고 이에 대한 해결 방법을 모색하는 것을 목적으로 한다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 한계대학 구조조정의 배경과 내용을 살펴보았다(Ⅱ). 그리고 이를 둘러싼 쟁점을 도출하고 이에 대한 이론적 고찰을 통해 합리적 해결 방법을 모색하였다(Ⅲ, Ⅳ).
이 글의 논의를 정리하며 다음과 같다. 첫째, 한계대학의 구조조정은 ‘교육의 공공성’ 보장을 위해 공법이론적으로 정당화될 수 있다. 그러나 공법이론적으로 자치가 보장되는 대학의 구조조정을 국가가 함부로 할 수는 없으므로 평가를 통해 구조조정의 필요성을 확인하는 과정이 반드시 필요하다. 필자는 이 평가의 범위와 주체가 매우 중요하다고 주장하며, 한계대학의 구조조정을 위한 평가는 한계대학의 정의에 충실하게 당해 대학이 “재무구조가 부실하고 정상적인 학생모집을 할 수 없어 고등교육기관으로서의 경쟁력을 상실해 대학으로서의 설립목적 달성이 어려운 경영 곤란에 처한 상태”인지 여부를 평가하는데 그칠 것을 제안하였다. 그리고 평가의 주체는 교육부가 직접 하기보다는 1차적으로 대학 스스로 자체 평가를 하여 그 결과를 제출하면, 2차적으로 교육부의 위탁을 받은 제3의 기관이 평가를 수행하거나 교육부가 만든 전문적이고 독립된 행정위원회에서 평가를 수행하는 것이 바람직하다. 이런점에서 행정위원회의 전문성과 독립성을 담보할 수 있는 규율이 필요하다.
둘째, 한계대학 구조조정이란 개념 내재적으로 재구조화(restructuring)를 통한 회생에 초점을 맞춰야 한다. 그리고 이를 위해서는 현행 「고등교육법」과 「사립학교법」과 같은 기존 법에서 인정하지 않던 특례를 인정할 수도 있다. 또한 한계대학 구조조정이 곧 시장에서의 퇴출을 의미해서는 안 된다. 이 글에서는 제1단계, 제2단계, 제3단계에 이르는 전략을 제안하였다. 한편, 구조조정에 관한 특례를 규정하는 법의 형식은 ‘일반적인 특별법’이 아닌 이번 사태에만 적용되고 유효기간이 정해진 ‘한시법인 특례법’으로 제정할 것을 제안하였다.
셋째, 한계대학 구조조정의 가장 첨예한 쟁점은 시장에서 퇴장하는 대학 잔여재산의 처리이다. 현행 「사립학교법」은 잔여재산을 교육목적을 위해서만 사용하도록 규정하고 있다. 그러나 사립학교 법인과 정치권 일부에서는 이와 같은 협소한 잔여재산의 귀속 규정이 한계대학 법인 스스로 퇴장하는데 결정적인 장애가 된다고 주장한다. 이러한 이유로 기존 관련 특별법안에서는 이에 대한 넓은 특례를 인정하려는 경향을 보이고 있다. 그런데 「사립학교법」에서 학교법인은 “사립학교만을 설립･경영하는 것을 목적으로 하는 비영리 재단법인의 성격을 가진 사립학교법에 근거한 특수법인”이다. 사립학교 법인을 비영리법인으로 한 이유는 교육기본권이 객관적 질서로서 기능하는 측면과 교육의 실시 여부와 내용, 방법은 개인의 결정에 전적으로 의존하는 것이 아니라 공동체가 함께 결정해야 한다는 교육의 공공성에 기인하는 것이다.
따라서 한계대학의 구조조정이 필요하다는 것에 동의하고 스스로 회생에 대한 노력을 유도하고, 이 회생을 위해 현행법이 인정하지 않는 특례를 인정하더라도 그 범위는 원칙적으로 학교법인이나 그 밖에 교육사업을 경영하는 자 중에서 선정으로 정하는 것(「사립학교법」제35조 제1항)이 비영리 재단법인의 성격을 가진 사립학교 법인의 본질에 충실하다. 그리고 이 원칙을 양보하더라도 「공익법인의 설립･운영에 관한 법률」제2조에 따른 공익법인에 대한 출연(「사립학교법」제35조의2 제7항 입법례 참고), 「사회복지사업법」제2조에 따른 사회복지법인에 대한 출연, 「근로자직업능력 개발법」제32조에 따른 직업능력개발훈련법인에 대한 출연, 「평생교육법」에 따른 평생교육시설을 운영하는 비영리법인으로의 전환 또는 출연과 같은 범위를 넘지 않아야 한다. 이를 넘어 설립자의 후손, 현재 사립학교 법인의 경영자에게 잔여 재산이 귀속하도록 허용하는 것은 사립학교 법인의 본질에 반하는 것으로 허용할 수 없다.
넷째, 대학이 시장에서 퇴장하면 그 구성원인 학생, 그리고 교수, 직원, 조교 등은 보금자리를 잃어버린다. 따라서 적절한 대응 정책이 필요하다. 이러한 이유로 관련 특별법안에서는 이에 대한 특별 규정을 두고 있는 경향을 보여주고 있다. 필요하고 타당한 대안이다.

The purpose of this article is to find out the issues of restructuring of marginal universities and find solutions to them. In order to achieve this purpose, the background and details of the restructuring of marginal universities were examined(II). In addition, issues surrounding it were derived and a reasonable solution was sought through theoretical consideration(Ⅲ, Ⅳ).
The above discussion is summarized as follows: First, the state cannot recklessly restructure private universities. Therefore, it is absolutely necessary to evaluate whether the university needs restructuring to ensure the public character of education. I argued that the scope and subjects of this evaluation are very important. The evaluation for restructuring of a marginal university is faithful to the definition of a marginal university. And the subject of evaluation should not be the Ministry of Education. It is desirable that the subject of the evaluation be conducted primarily by the university’s self-evaluation, and secondly by a third institution entrusted by the Ministry of Education or an independent administrative committee.
Second, the focus should be on revival through restructuring inherent in the concept of marginal university restructuring. And to this end, special cases not recognized in existing laws such as the current 「Higher Education Act」and 「Private School Act」can be recognized. Also, the restructuring of marginal university should not mean the exit from the market. In this article, a strategy for the first, second, and third stages was proposed. On the other hand, it was proposed to enact special laws with the character of a ‘temporary law’ for the law that regulates special cases for restructuring.
Third, the most acute issue in the restructuring of marginal university is the disposal of the remaining assets of universities exiting the market. The current 「Private School Act」stipulates that residual property be used only for educational purposes. However, the special bills shows a tendency to recognize a wide range of exceptions. However, in the 「Private School Act」, a foundation of private university is “a special foundation based on the 「Private School Act」 with the character of a non-profit foundation aimed at establishing and managing only private universities.” Therefore, allowing the residual property to belong to the founder’s descendants or the current manager of the private university foundation, which has nothing to do with him, is against the nature of the private university foundation and cannot be allowed.
Fourth, when a university exits the market, its members, students, professors, staff, and teaching assistants lose their educational place and jobs. Therefore, an appropriate countermeasure policy is needed. For this reason, existing related special laws tend to have special provisions for this. For example, the ‘bill on University Evaluation and Structural Reform’ by Rep. Kim Hee-jeong in April 2014 has special provisions on this. It is a necessary and reasonable alternative.

#한계대학 #구조조정 #대학 자치 #교육의 공공성 #사립학교 법인 #marginal university #restructuring #university autonomy #public character of education #a foundation of private university

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