중앙과 지방간 재정관계에 있어 재정정책의 중요한 문제는 중앙정부는 “왜(Why)”, 그리고 “어떻게(How)” 지방정부에게 재원을 배분하는가의 문제라고 볼 수 있다. 또한 이러한 중앙과 지방간 재정정책의 문제는 국민으로부터 징수하는 총 조세를 중앙과 지방간에 어떠한 체제와 방식을 통해서 어떠한 비율로 배분하느냐 하는 것이 핵심과제라고 볼 수 있다. 어떤 정책을 선택하느냐에 따라 지방재정에 긍정적인 영향을 미치기도 하고, 부정적인 영향을 미칠 수도 있다. 또한 각 지방자치단체의 유형별, 경제적?사회적 특성, 재정상황 등에 따라 다르게 영향을 미칠 것이다. 따라서 정부의 재정정책은 기본적으로 국가 재정자원(fiscal resource)을 어떻게 하면 효율적이고 형평하게 활용할 것인가에 초점을 두고 구축되어야 하며, 지방자치단체의 특성에 따라 정책 대상의 범위를 달리하여 정책의 내용과 목표가 다르게 설정되어야 한다. 이에 본 연구에서는 중앙과 지방정부간 재정정책에 의한 지방재정의 변화가 지방재정 운용의 효율성과 재정 형평성에 미치는 효과를 분석하였다.
이와 같은 정부간 재정정책의 변화에 따른 결과로서 지방재정 운용의 효과를 분석하기 위해서 본 연구는 크게 세 단계로 진행하였다. 첫째, 재정운용의 효율성과 효과 분석, 둘째, 재정 형평성과 효과 분석, 셋째, 재정운용의 효율성과 재정 형평성에 대한 비교 분석을 실시하였으며, 그 연구내용은 다음과 같다.
첫째, 재정운용의 효율성 분석을 통해 지방정부가 재정운용 활동을 통해 공공서비스를 얼마나 효율적으로 공급하고 있는가를 살펴보았다. 그 다음 정부의 재정정책에 따른 지방정부의 재원이 지방재정 운용의 효율성에 어떠한 영향을 미치는 그 효과를 분석하였다. 분석결과, 시, 군, 구 자치단체별로 효율성 점수가 다르게 나타나고 있으며, 이는 자치단체의 특성과 재정력 등 자치단체의 역량에서 비롯되는 것으로 볼 수 있다. 또한 맴퀴스트 분석(MPI: Malmquist Productivity Index) 결과 재정운용의 생산성 향상은 공공서비스의 공급 실적 증가에도 영향을 미치지만, 국내외 경제위기와 같은 환경변화와 정부의 재정분권 정책 등 정부 운영을 위한 여러 정책들이 지방재정 운용의 생산성 변화에 크게 영향을 주는 것으로 나타나고 있다. 그리고 재정정책과 지방재정 운용의 효율성에 대한 효과 분석의 결과는 시, 군, 구별로 약간의 차이는 있지만, 세원이양 정책은 긍정적으로 나타난 반면, 재정이전 정책은 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 정부의 재정정책이 지방정부의 역할 변화에 따른 기능 확대와 중앙 집중에 따른 비효율을 개선하려면 보조금과 같은 재정이전 정책보다는 세원이양 정책을 통해 이루어지는 것이 바람직하며, 특히, 소득과세와 소비과세의 기반이 강화되어야 할 필요가 있다.
둘째, 재정 형평성 분석은 중앙과 지방간 수직적 형평화를 도모하기 위한 세원이양 정책과 지방정부간 수평적 형평화를 도모하기 위한 재정이전 정책으로 구분하여 지방재정의 형평화 정도를 살펴보았다. 그 다음 정부의 재정정책에 따른 지방정부의 재원이 지방재정 운용의 효율성에 어떠한 영향을 미치는 그 효과를 분석하였다. 분석결과, 시, 군, 구 등 자치단체의 유형과 자치단체의 역량에 따라 정책의 효과가 다르게 나타나고 있다. 구체적으로 세원이양 정책의 경우 재산과세는 시, 군, 구 모두 형평하게 나타나고 있지만, 소비과세는 시와 구의 경우 비형평, 소득과세는 군과 구의 경우 비형평한 것으로 나타나고 있다. 이는 시의 경우 소비과세, 군은 소득과세, 구는 소비과세와 소득과세에 있어 단체별로 형평 수준에 차이가 나타나고 있다. 반면, 재정이전 정책에 있어서는 지방교부세, 보조금, 지방양여금 모두 시, 군, 구의 재정 불균형 완화에 기여하고 있는 것으로 나타나고 있다. 또한 소득수준, 재정자립도 등 자치단체의 역량에 따라서도 시, 군, 구별로 형평성 수준에 차이가 발생하고 있다.
그리고 재정정책과 지방재정 형평성에 대한 효과 분석의 결과는 재정이전 정책의 경우에는 재원의 재분배를 통해 지역간의 불균형을 완화시킬 수는 있지만, 전체 재원의 형평성에는 부정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면, 세원이양 정책의 경우에는 세원의 이양을 통해 지역간 불균형 완화에는 기여하지 못하지만, 전체 재원의 형평성에는 긍정적인 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 세원이양을 통한 재원의 배분이 전체 재원의 형평성에 기여하며, 이는 지방재정 운용의 효율성 제고에도 중요한 영향을 미치게 된다고 볼 수 있다.
셋째, 재정운용의 효율성 지수와 재정형평성의 조정계수(비형평량)간의 상관분석을 통해 효율성과 형평성의 관계가 서로 상충관계인지, 보완관계인지를 살펴보았다. 그 다음 효율성과 형평성 분석 결과를 바탕으로 상, 하위 20개의 지방자치단체를 4개 유형으로 유형화하여 그 정책의 효과를 비교해 보았다. 상관분석 결과 정부의 재정정책 중 세원배분에 따른 재원의 형평성과 재정운용의 효율성간에는 서로 보완관계(지방세, 재산과세, 소득과세, 소비과세)를 보이는 반면, 재정이전에 따른 재원의 형평성과 재정운용의 효율성간에는 서로 상충관계(의존재원, 지방교부세, 보조금, 지방양여금 등)를 나타내고 있다. 또한 재정운용의 효율성과 재정 형평성 결과를 바탕으로 한 단체별 유형화 결과에서도 시, 군, 구별로 다소 차이는 있지만, 상관분석의 결과와 같이 세원이양 정책의 경우 서로 보완관계, 재정이전 정책의 경우 상충관계를 이루는 것으로 나타나고 있다. 이러한 결과는 정책유형을 달리 함에 따라 재정운용의 효율성과 지역적 재정 형평성간에는 상충관계뿐만 아니라 보완관계도 존재할 수 있음을 확인할 수 있었다.

The key in fiscal policy in fiscal relationships between central and local governments is generally narrowed down to “Why” and “How” in allocating resources to local governments. With the key fiscal policy issue between central and local governments, the critical task is to define how and in what ratio the fiscal resources collected from the public should be allocated. The choice of a certain policy may affect positively or negatively on finance of local governments. The impact might vary depending on types, economic?social circumstances and fiscal status of each region. So fiscal policy of the central government needs to be established with focus on how to utilize national fiscal resources equity and effectively across the regions and policy details and goals need to be differentiated with different set and scope of policy targets by nature and situation of each local governments. With this understanding, the study analyzes how the changes in local finance caused by central fiscal policy in relations between central and local government affects efficiency of local fiscal management and fiscal equity.
With the aim to analyze the effect of changes in fiscal policy between central and local government on effects of management of local fiscal, the study has been conducted in 3 steps. First, analysis on effect on efficiency of fiscal management, second, analysis on effect on fiscal equity, third, comparative analysis on fiscal management efficiency and fiscal equity and the detailed contents of the study include the following.
First, by analyzing efficiency of fiscal management, the study reviews how efficiently local governments provide public services in managing fiscal and next analyzes how the fiscal resources of local government allocated depending on fiscal policy of central government affects efficiency in local fiscal management. The analysis showed different efficiency scores across muncipal entities of City, County and District and this in general is related to nature and fiscal capability of each municipal entity. The Malmquist Productivity Index(MPI) shows improvement in productivity of fiscal management leads to improvement in provision of public services but more importantly, changes in environments such as domestic or global economic crisis and government policies such as decentralization policy tend to have huge impact on productivity of local fiscal management. Also the analysis result on efficiency in central fiscal policy and local fiscal management shows positive outcome in revenue resources transfer in general, with mild difference across cities, county and district but shows negative impact in fiscal transfer policy. The results indicates it is desirable to focus on revenue source transfer policy rather than fiscal transfer policy to fulfill expanding roles to adapt to changing roles of local government and to tackle inefficiency caused by excessive centralization and in particular, basis for taxation on income and consumption need to be strengthened.
Secondly, in analysis on fiscal equity, it has been reviewed in two folds, revenue source transfer policy to achieve horizontal equalization and fiscal transfer policy to achieve vertical equalization between central and local governments. Next, it has been analyzed to see how revenue source of local government depending on central government’s fiscal policy affects efficiency in managing local fiscal. The analysis result shows different policy impact depending on types of municipal entities such as cities, county and district and capacity of each entity. Specifically, in revenue source transfer policy, taxation on property is conducted equity across entire cities, county and district but inequity has been detected in taxation on consumption in cities, in taxation on incomes in county and both on consumption and income in district. On the other hand, in fiscal transfer policy, all cities, county and district are found to contribute to easing fiscal inequity. Also the capability of municipal entities such as income level and fiscal independence also causes gap in fiscal equity across cities, county and district.
In the analysis result on equity of central fiscal policy and local fiscal, in fiscal transfer policy, imbalance among regions might be eased with reallocation of revenue source but it is known to have negative effect on equity of entire revenue source. On the other hand, in revenue source transfer policy, the revenue source transfer itself does not directly ease regional imbalance but has positive effect on equity of entire revenue source. The result indicates resource allocation through revenue source transfer could contribute to ensuring equity in entire revenue source and this in turn has important impact in enhancing efficiency of fiscal management of local governments.
Third, it has been reviewed whether efficiency index of fiscal management and coordination factor of fiscal equity(inequity level) have trade off relations or supplementary relations through corelation analysis of the two factors. Next, based on the analysis result of efficiency and equity, top and bottom 20 municipal entities are categorized into 4 types to look into the effect of the policy. The corelation analysis shows fiscal equity and fiscal management efficiency based on the source allocation have supplementary relations(among local tax, property tax, income tax and consumption tax) while fiscal equity and efficiency of fiscal management based on fiscal transfer have trade off relations(among dependent revenue source, local share tax, subsidiary, local transferring fund). Also the results of categorization of municipal entities based on fiscal management efficiency and fiscal equity shows the same outcome with the corelation analysis that revenue source transfer policy forms supplementary relations while fiscal transfer policy forms trade off relations, with mild difference across, cities, county and district. This indicates choosing different policy might build either trade off or supplementary relations between fiscal management efficiency and fiscal equity.