미국 행정법판사의 독립성론에 관한 고찰 : 우리 청문주재자와의 독립성 비교를 중심으로 :우리 청문주재자와의 독립성 비교를 중심으로

양승업

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자료유형: 학술저널

저자정보: 양승업 (강원대학교)

저널정보: 한국비교공법학회 공법학연구 공법학연구 제11권 제4호

발행연도: 2010.11

수록면: 243 - 269 (27page)

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미국의 경우에는 법원에서 판결로서 해결하는 숫자보다도 훨씬 많은 개인적 분쟁을 행정청의 재결로서 해결한다. 일반적으로 행정재결은 행정적 프로그램을 통하여 생성된 개인의 권리와 의무를 결정하는바, 영미의 심리는 주로 행정재결을 전형으로 한다. 행정재결절차에서 미국 시민들은 공정한 청문을 기대한다. 그들의 기대는 여러 근원으로부터 나오는바, 사회구성원으로서 정부행위에 기속되는 사람들은 주와 연방의 적법절차조항으로부터 공정하고 편견 없는 재결을 받을 자격이 있음을 신뢰하게 되었다. 이것은 청문이 중립적이고 편견이 없는 결정권자(주재자)에 의하여 행하여지고, 그 결정권자는 이해관계가 없고, 공정하며 독립적인 사람이어야 함을 의미한다.
1940년대에는 미국 행정절차법을 제정하게 되었다. APA는 처음에는 ‘hearing examiner’라고 불리어지는 청문주재자 즉, 현재의 행정법판사(ALJ)를 탄생시키게 되었고 ALJ의 독립이 보장되도록 의도하고 있었다. 또한 APA는 ALJ에게 재결절차에서의 중요한 역할을 부여하였다. 우리의 행정절차법은 제28조에서 제37조까지 청문절차를 규정하고 있다. APA에 규정되어 활동하고 있는 미국의 ALJ와 우리 행정절차법에서 규정하고 있는 청문주재자는 청문절차에서는 그 기능이 유사한 측면이 있다. 이들은 청문을 공정하고 원활하게 진행하려는 목적을 가지고 있으나 양국의 이러한 제도가 소속 행정청으로부터 어느 정도의 독립성을 확보하고 있는가의 문제가 있다.
ALJ의 독립은 ALJ의 사실심 판단과 분쟁의 청문, 그리고 정식 행정재결과정에서의 서면재결 등의 기능에 비추어 매우 중요하다. 본래 청문주재자의 지위는 헌법적으로 보호받는 지위가 아니고 연방의회 입법에 의하여 탄생된 것이다. 그들의 지위는 완전히 연방의회에 의하여 통제될 것이고 그 통제권한의 실행을 위임할 것이다. 이러한 맥락에서 ALJ는 연방의회가 입법목적을 달성하기 위하여 특별히 부여한 APA상의 판사이지만 완전한 독립성을 확보할 수 없는 준독립체라고 보아야 타당할 것이다.
미국의 입법부는 APA를 제정하여 ALJ의 독립성 보장을 위하여 노력하였고, 행정부도 ALJ의 독립성보장을 위하여 독립기관을 설치하여 운영하고 있다. 사법부는 독립성을 보장하는 듯이 보이지만 이를 부정하는 판결을 한 사례도 있다. ALJ는 다양한 행정 영역에서 전문적이며 신뢰할 수 있는 재결을 통하여 매우 중요한 역할을 할 수 있다는 순기능이 있다. 그러나 ALJ를 행정청에 예속되게 한 것이 APA의 가장 큰 오류였으며, 이는 행정청의 영향력행사로 연결되어 독립성ㆍ공정성의 확보에 큰 문제점을 야기하게 되었다.
따라서 우리 청문주재자의 독립성을 입법적으로 보장하고 기능을 강화할 방안을 보완할 필요성이 있다. 즉, ① 행정절차법 제28조 제1항을 보완하여 법률전문가를 채용하여 청문을 주재하도록 개정하여야 한다. ② 청문주재자의 자격요건을 강화하여 청문주재자의 신분상ㆍ직무상 독립을 지원하여야 한다. ③ 행정청이 ‘상당한 이유’가 있다고 인정하는 경우에만 청문주재자의 청문결과를 반영하도록 규정하고 있는 현행 행정절차법 제35조의 2의 “행정청이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는”을 삭제하여 청문주재자의 의견을 행정청의 처분을 위한 근거로 기속적으로 반영하도록 개정하여야 한다. ④ 판사행동강령의 적용을 받는 미국의 ALJ와 마찬가지로 우리의 청문주재자에게도 ‘법관 및 법원공무원 행동강령’을 준용하도록 개정하여야 한다.

Administrative agencies adjudicate massive numbers of individual disputes, far exceeding the number resolved by courts. Generally, administrative adjudications determine the individual rights and duties created through an administrative program. The Anglo-American trial is the template for adjudications.
Citizens who face the government in an adjudicative proceeding involving an agency expect a fair hearing. Their expectation comes from several sources. From state and federal due process clauses, we have come to believe as a society that all who are subject to government action are entitled to a “fair and impartial adjudicator.” This means that the hearing must be conducted by a decision maker who is neutral and unbiased and that the judge should be “disinterested, impartial, and independent.”
By the 1940s, these criticisms led to passage of the Administrative Procedure Act (APA). The APA created the position of administrative law judge (initially, the APA referred to ALJs as “hearing examiners”) and gave ALJs protections designed to ensure their independence. In addition, the APA gave ALJs an important role in the adjudicative process.
Our administrative procedure act also prescribes hearing in detail(from the 28th article to the 37th article). American ALJ makes the same function our hearing supervisors by the point that hearing examine. And both systems have the purpose of trying to proceed with hearing justly and smoothly. But, from a belonging agency, a problem of independence securement is raised to such system, it'll be under restriction in an opinion of a government agency after all.
The Administrative Law Judge is the person primarily responsible for developing an accurate and complete record and a fair and equitable decision in a formal administrative proceeding. The position of hearing examiners is not a constitutionally protected position. It is a creature of congressional enactment. Their positions may be regulated completely by Congress, or Congress may delegate the exercise of its regulatory power.
ALJ is a judge by APA given especially by such connection for Congress to achieve a legislative goal, and the attitude of the precedent as the semi independent body it isn't possible to secure perfect independence for which is proper. An American legislature establish APA and secure on the status of ALJ, independence on the work and a function separation legally. An administration also installs OPM of an independent agency for independent security of ALJ, it's being managed, an effort is being made. The judicature can think independence is secured. But the judgment which denies independence has been done.
ALJ will be technical by various individual administrative territory and be the very big role of doing the judgement which can be trusted. But it was the biggest error of APA that the status of ALJ was made a government agency so that it might be subordinate. This has caused a problem to securement of fairness by an influence event of a government agency.
Therefore, secures independence of our hearing supervisor and strengthens the function. Accordingly, ① We have to revise our prescribed administrative procedure act 28th article initial term so that a government agency may employ a hearing supervisor in the affiliated employee. ② We have to strengthen the qualification important matter of a hearing supervisor and support on the status of a hearing supervisor and independence on the work. ③ 2 of an administrative procedures act 35th article is prescribed as “When a government agency admits that there is a considerable reason” a hearing result of the hearing supervisor may be reflected. This article is illogical, so We have to eliminate. We have to revise like therefore reflecting a hearing result by a basis for disposal of a government agency. ④ We have to apply a rule equal to this to our hearing supervisor like American ALJ applied to a Code of Judicial Conduct.

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