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초록·키워드
오늘날 시원적 행정주체인 국가로부터 파생된 행정주체인 공공단체의 영역이 넓어지는 추세이다. 행정주체의 법률관계는 크게 행정작용법적 관점에서의 외부관계와 행정조직법적 관점에서의 내부관계로 나눌 수 있는바, 외부관계는 일반국민과의 관계인 일반권력관계를 말하고, 내부관계는 조직 구성원 등과의 관계인 특별권력관계(특별행정법관계)를 말하며, 이러한 일반론은 공공단체의 경우에도 적용된다. 본고는 공공단체의 내부관계를 고찰해보고자 하는 것으로, 이해를 돕기 위해 공공조합, 그중에서도 산림조합의 내부관계인 임원선출절차를 사례로 제시하여 해결해 보고자 하는데, 사례의 핵심은 산림조합법과 정관에 없는 임원결격사유를 자치규약으로 제정한 것이 법률유보ㆍ법률우위 및 포괄위임입법금지원칙에 반하는지 여부 및 당사자의 구제수단이다.
이를 위해 일단 공공조합의 법적 성격을 규명하여야 할 것인바, 공법인과 사법인의 구별기준에 대한 종래의 대법원과 헌법재판소 판시는 공법인의 성립요건과 성립효과를 혼동한 점이 없지 않음을 지적하고, 이에 공법인의 설립방식 요건과 설립목적 요건이라는 새로운 구별기준론을 제시하고자 하는바, 먼저 ‘설립방식 요건’이란 국가 공공재정의 투입여부, 조직의 임직원 선임에 국가가 개입하는지 여부, 민법 · 상법이 아닌 특별법에 기하여 설립되는지 여부를 말하며 이들 상호간의 가치는 무차별하다. 다음으로 ‘설립목적 요건’이란 당해 법인의 설립목적이 조직의 사익이 아닌 공익목적이어야 하는 것을 말하며, 이들 양 요건을 모두 구비하여야 공법인으로 볼 수 있다. 산림조합은 산림조합법이라는 특별법에 의하여 설립되었을 뿐만 아니라, 보조금 · 융자 등 공공재정이 투입되며, 공익목적으로 설립되었으므로 공법인에 해당한다.
다음으로 기존에 공법인을 구조구성형식을 기준으로, 공공조합 · 영조물법인 · 공법상 재단 세 가지로 분류하던 방식에서 탈피하여, 행위내용(목적)의 특성을 기준으로 한, ① 공기업, ② 국가로부터 행정권한 등을 법에서 명시적으로 위탁받은 공법인, ③ 그 외 나머지 공법인 이렇게 세 가지로 분류하는 새로운 방법론을 제시하고자 한다.
다음으로 공공조합 내부관계가 공법관계인지 사법관계인지를 보면, 이를 모두 공법관계라고 단언할 수는 없고 그 관계가 직원(피용자)과의 관계인지, 아니면 구성원(조합원)과의 관계인지에 따라 다른데, 원칙적으로 전자는 사법관계로, 후자는 공법관계로 보는 것이 기존 대법원과 헌법재판소의 기본적인 입장으로 보인다. 그렇다면 산림조합과 그 조합원인 임원예비후보자 간의 관계는 후자이므로 공법관계이고 그중 특별권력관계의 일종으로 봄이 타당하다.
다음으로 이 경우에 법률유보 · 법률우위 및 포괄위임입법금지원칙이 적용되는지를 보면, 공법인의 자치규범에 자치운영과 같은 자치법적 사항을 위임할 경우 포괄위임임법금지원칙은 적용되지 않으나 법률유보 · 법률우위원칙은 여전히 적용된다. 따라서 사안의 경우 법률유보 · 법률우위의 원칙에 반하므로 당사자는 이사선출 대의원회결의 무효확인소송을 제기하여 이러한 점을 주장할 수 있다.
이를 위해 일단 공공조합의 법적 성격을 규명하여야 할 것인바, 공법인과 사법인의 구별기준에 대한 종래의 대법원과 헌법재판소 판시는 공법인의 성립요건과 성립효과를 혼동한 점이 없지 않음을 지적하고, 이에 공법인의 설립방식 요건과 설립목적 요건이라는 새로운 구별기준론을 제시하고자 하는바, 먼저 ‘설립방식 요건’이란 국가 공공재정의 투입여부, 조직의 임직원 선임에 국가가 개입하는지 여부, 민법 · 상법이 아닌 특별법에 기하여 설립되는지 여부를 말하며 이들 상호간의 가치는 무차별하다. 다음으로 ‘설립목적 요건’이란 당해 법인의 설립목적이 조직의 사익이 아닌 공익목적이어야 하는 것을 말하며, 이들 양 요건을 모두 구비하여야 공법인으로 볼 수 있다. 산림조합은 산림조합법이라는 특별법에 의하여 설립되었을 뿐만 아니라, 보조금 · 융자 등 공공재정이 투입되며, 공익목적으로 설립되었으므로 공법인에 해당한다.
다음으로 기존에 공법인을 구조구성형식을 기준으로, 공공조합 · 영조물법인 · 공법상 재단 세 가지로 분류하던 방식에서 탈피하여, 행위내용(목적)의 특성을 기준으로 한, ① 공기업, ② 국가로부터 행정권한 등을 법에서 명시적으로 위탁받은 공법인, ③ 그 외 나머지 공법인 이렇게 세 가지로 분류하는 새로운 방법론을 제시하고자 한다.
다음으로 공공조합 내부관계가 공법관계인지 사법관계인지를 보면, 이를 모두 공법관계라고 단언할 수는 없고 그 관계가 직원(피용자)과의 관계인지, 아니면 구성원(조합원)과의 관계인지에 따라 다른데, 원칙적으로 전자는 사법관계로, 후자는 공법관계로 보는 것이 기존 대법원과 헌법재판소의 기본적인 입장으로 보인다. 그렇다면 산림조합과 그 조합원인 임원예비후보자 간의 관계는 후자이므로 공법관계이고 그중 특별권력관계의 일종으로 봄이 타당하다.
다음으로 이 경우에 법률유보 · 법률우위 및 포괄위임입법금지원칙이 적용되는지를 보면, 공법인의 자치규범에 자치운영과 같은 자치법적 사항을 위임할 경우 포괄위임임법금지원칙은 적용되지 않으나 법률유보 · 법률우위원칙은 여전히 적용된다. 따라서 사안의 경우 법률유보 · 법률우위의 원칙에 반하므로 당사자는 이사선출 대의원회결의 무효확인소송을 제기하여 이러한 점을 주장할 수 있다.
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