공법상 행위주체로서의 행정청에 관한 연구

우미형

doi:10.35979/ALJ.2017.02.48.57

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자료유형: 학술저널

저자정보: 우미형 (서울대학교)

저널정보: 행정법이론실무학회 행정법연구 行政法硏究第48號

발행연도: 2017.2

수록면: 57 - 81 (25page)

DOI: 10.35979/ALJ.2017.02.48.57

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향후 역사는 2016년을 사인에 의한 국정개입 사건으로 국가 전체가 혼란에 빠진 시기로 기록할 것이다. 이 과정에서 문화체육관광부를 비롯한 행정각부가 마치 정치권력의 도구처럼 취급되었다. 행정법학에서 동 문제의 원인은 개인의 도덕성 차원보다는 국가 시스템의 관점에서 살펴보아야 할 것이다. 그 중에서도 특히 전체 국가조직 내부에서 행정청으로서의 행정각부가 가지는 법적 독립성의 인정 가능성에 초점을 맞출 수 있다. 다시 말해, 행정각부가 대통령과 대통령비서실을 통해 행사되는 권력 앞에 행정청으로서의 법적 주체성과 독립성을 제도적으로 확보할 수 없는지에 대해 고민해 볼 필요가 있다. 이러한 문제의식은 행정각부가 국가조직 내외부에서 법적으로 주체적인 지위를 가져야 마땅한 것인지에 대한 고찰을 전제로 한다.
오늘날 행정을 둘러싼 복잡한 환경변화에도 불구하고 최근 국정개입 사건에서의 행정부는 여전히 엄격한 위계적 조직으로 이루어진 단일체로 이해되는 것처럼 보인다. 행정환경의 변화가 전통적인 행정의 단일성을 완전히 소멸시킨다고 할 수는 없지만, 행정청은 예전에 비해 위계구조 안에서의 순응적 성격보다는 독립적인 지위를 확보해 나가는 방향으로 나아가고 있다. 한편, 행위주체로서의 행정청, 법주체로서의 행정청을 근거지우는 전통적인 법이론적 토대로는 한스 율리우스 볼프(Hans J. Wolff, 이하 ‘볼프’)의 국가법인 이론과 기관 이론이 있다. 우리나라의 확고한 통설은 국가와 공공단체를 포함하는 행정주체의 개념을 법인격과 결부시키고, 행정상의 법률관계를 기본적으로 행정주체와 그 상대방인 국민 사이의 관계로 파악한다. 법이론을 발전시킬 때 당연히 기존의 법방법론이 출발점이 되어야 할 것이지만, 현재의 도그마틱을 토대로 헌법 제96조상의 정부조직법률주의 및 이에 따라 제정된 정부조직법에 명시된 17개 행정각부가 가지는 권한의 의미를 해석하기에는 역부족이다. 이와 관련하여, 행정청의 독자적 법주체성을 논증한 볼프의 법이론은 우리나라의 실정법을 해석하는 데 유익한 관점을 제공할 수 있다고 생각된다. 볼프가 말한 기관에 해당하는 행정청의 법주체성은 법상 부여된 권한, 즉 관할권의 일차적 수행주체를 의미하는 것이므로 행위주체로 이해된다.
그런데 볼프의 국가법인 이론과 기관이론에 대해서는 동 이론이 대의민주제에서는 타당하지만 직접민주제의 도입이 활발히 논의되는 환경에서는 부적절하다는 비판이 제기된다. 작금의 국정개입 사건 또한 대의민주제에서 대통령이 지니는 직접민주적 정당성이 정부 내부에서 민주 원칙의 작동을 차단하고 행정청의 독립성을 실질적으로 인정하지 않게 되면서 발생하였다고 추론해 볼 수 있다. 헌법 제1조 제2항이 선언하고 있는 민주공화국의 실현을 위해서는 공법상 행위주체로서의 행정청의 독자성과 독립성을 전제로, 행정청을 통해 (직접)민주적 정당성이 보완되어야 할 것이다.

In the future history will record last year of 2016 as confusing time mainly caused by so called ‘Choi-gate’. Through this period central agencies including Ministry of culture, sports and tourism had been exploited as a tool of political power. In view of administrative law the cause of this problem should be sought for in crisis of national system rather than individual morality. Particularly it could be focused on the possibility of admitting legal individuality of agencies. These kinds of thinking is on the assumption of normative consideration of whether agencies deserve subjective status in the legal basis.
Despite all the environmental changes, recent gate seems to understand governmental organization as hierarchial single body. Surely environmental changes does not dilute single unit character wholly, it is on the point of changing over for guaranteeing individual status of agencies. Hans J. Wolff’s legal theory on legal person of State and agency is the foundation serves as a foundation for agencies as acting subject. According to common view in Korea, administrative subjects are closely related to legal personality and administrative legal relations are understood basically between administrative subjects and people. Current legal dogmatik is insufficient for interpreting each agencies’ authority inscribed in constitutional law and governmental organizational law. Therefore Wolff’s theory could provide useful point of view for interpreting current law of Korea.
Regarding Wolff’s theory, it is criticised that it is appropriate for representative system not for direct democracy. It can be said that current Choi-gate blocked operation of democracy inside of government and did not recognize actual independence of agencies. For the success of democratic republic, democratic legitimacy should be supplemented through agencies on the basis of independence of agencies.

#한스 율리우스 볼프 #행위주체 #행정청의 독립성 #기관 이론 #민주적 정당성 #민주주의 #Hans J. Wolff #acting subject #Independency of agency #agency theory #democracy

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