헌법재판소의 '신 행정수도의 건설을 위한 특별조치법' 위헌 결정 및 수도·대통령 직무실·국회의 이전에 대한 고찰

이희훈

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자료유형: 학술저널

저자정보: 이희훈 (선문대학교)

저널정보: 건국대학교 법학연구소 일감법학 일감법학 제53호

발행연도: 2022.12

수록면: 263 - 294 (32page)

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헌법재판소의 2004헌마554⋅566(병합) 결정의 법정 의견과 같이 성문헌법 하에서그 흠결을 보충⋅보완하기 위하여 예외적으로 관습헌법을 인정할 필요가 있고, 이러한관습헌법을 예외적으로 엄격히 인정하기 위하여 여러 성립요건들이 필요하다고 판시한 것에 대해서는 동의한다. 그리고 헌법재판소의 2004헌마554⋅566(병합) 결정에서우리나라의 수도는 서울이라는 관습헌법을 수도이전 특별법으로 변경하려고 했던 것은 법의 체계에 부합하지 않아서 위헌이고, 성문헌법의 효력과 동일한 관습헌법인 우리나라의 수도인 서울을 다른 지역으로 이전하기 위해서 헌법 제130조의 헌법 개정에의한 국민투표에 의하지 않아서 위헌이라고 판시한 것에 비추어 볼 때, 현재 우리나라의 수도인 서울에 대통령 직무실과 국회의사당의 본원은 그대로 남겨둔 채, 별도로대통령 세종 직무실과 국회 세종의사당을 추가로 설치하려는 것은 이러한 헌법재판소의 결정이 타당하다는 전제 하에 동의할 수 있다. 그러나 헌법재판소의 2004헌마554ㆍ566(병합) 결정의 법정 의견이나 별개 의견에대해서는 다음과 같이 크게 여섯 가지의 사유로 동의하기 어렵다. 첫째, 한 국가의 수도를 결정 또는 변경하는 문제는 국민의 이념과 가치에 영향을줄 수 없는 것으로, 국가공동체를 유지하는 것과 관련성이 없거나 그 관련성이 극히낮다. 이에 어떤 국민이 수도에 사는지 아닌지의 여부는 단순한 사실적ㆍ경제적ㆍ간접적인 지위의 변화에 불과한 것이다. 따라서 ‘신 행정수도의 건설을 위한 특별조치법’에의하여 우리나라의 수도가 서울인 것을 변경하려는 것에 대하여 관습헌법이 되기 위한기본적인 헌법사항으로 보는 것은 타당하지 않다. 둘째, 1941년 11월 28일에 공포된 ‘대한민국 임시정부 건국강령’의 여러 조항들에서향후에 건립될 대한민국의 수도를 당연히 서울이라고 볼 만한 명시적인 규정이 없다는점에서 서울이 수도라는 것을 관습헌법으로 보는 것은 타당하지 않다. 셋째, ‘서울이 수도다.’라는 존재나 사실은 ‘서울이 수도이어야 한다.’라는 규범이나당위와는 완전히 다른 별개의 것으로 전자로부터 후자를 도출해 낼 수는 없다는 점에서서울이 수도라는 것을 관습헌법으로 보는 것은 타당하지 않다. 넷째, 이러한 헌법재판소 결정의 법정 의견에서 우리나라의 수도가 서울이라는 관습헌법의 여러 성립 요건들 중에서 이에 대한 우리 국민들의 법적 확신을 국민투표 등의방법을 통하여 상세한 설명이나 구체적인 논증 또는 객관적인 실증을 하지 않았다는점에서 서울이 수도라는 것을 관습헌법으로 보는 것은 타당하지 않다. 다섯째, 수도는 국가권력의 핵심적 사항을 수행하는 국가기관들이 집중 소재하고있는 공법인에 해당한다고 할 것이다. 따라서 수도 등의 지방자치단체의 위치와 소재지를 변경 또는 결정하는 것은 관습헌법에 의한 것이 아니라, 헌법 제117조 제2항에 의한해당 법률에 의하여 행할 수 있다고 할 것이다. 따라서 서울이 수도라는 것을 관습헌법으로 보는 것은 타당하지 않다. 여섯째, 서울이 우리나라의 수도라는 관습헌법을 폐지하거나 사멸할 때에는 헌법적인 관행이나 관례의 변화나 헌법에서 부여하고 있는 국회의 입법권에 의한다고 보는것이 타당하며, 헌법 제72조에서 ‘… 붙일 수 있다.’라는 임의적 규정에 의하여 대통령의국민투표부의권에 의한 국민투표의 실시 여부는 대통령의 재량사항에 속한다. 따라서이러한 헌법재판소의 결정의 법정 의견이나 별개 의견처럼 ‘신 행정수도의 건설을 위한특별조치법’이 헌법 제130조의 헌법개정시 국민투표권이나 헌법 제72조의 대통령의국민투표부의권에 의한 국민투표권을 침해하여 위헌이라고 판시한 것에 대해서 동의하기 어렵다. 이에 비추어 볼 때, 현재처럼 헌법재판소의 2004헌마554ㆍ566(병합) 결정의 법정의견이 타당하다는 전제 하에 수도인 서울에 대통령 직무실과 국회의사당 본원을 두고대통령 세종 직무실과 국회 세종의사당을 추가로 설치하는 것보다는 향후에 국회에서 우리나라의 수도 자체를 세종시로 이전하는 새로운 관련 특별법을 제정하여 대통령직무실과 국회의사당의 본원을 모두 세종시로 이전하는 입법적인 개선을 하는 것이바람직하다. 이러한 국회에서의 입법적인 개선에 의하여, 진정으로 우리나라의 지역간에 심한 불균형과 격차를 해소하고 각 지역의 특성에 맞는 자립적인 발전을 통하여보다 국민생활의 균등한 향상과 국가의 균형발전을 이루길 바란다.

As in the court opinion of the Constitutional Court’s 2004 Hun-Ma 554 and 566(annexation) decisions, it is necessary to exceptionally recognize the conventional constitution to compensate for its deficiencies in the system of the constitution. In addition, I agree with the decision of the Constitutional Court that various establishment requirements are necessary to strictly recognize this conventional constitution. In addition, the Constitutional Court ruled that changing the conventional constitution of Seoul as the capital of Korea to a special Act for capital relocation was unconstitutional because it was not based on a referendum on the constitutional amendment of Article 130 to relocate Seoul, which is the same common constitution as the provincial constitution. If this Constitutional Court’s decision is valid, I can agree to leave the headquarters of presidential office and the National Assembly Building in Seoul, the nation’s current capital, and to set up additional Sejong offices of the president and the National Assembly Sejong Building. However, I cannot agree with the court opinion or separate opinion of the Constitutional Court’s 2004 Hun-Ma 554 and 566(annexation) decisions for the following six main reasons. First, the issue of deciding or changing the capital of a country cannot affect the ideology and value of the people. Therefore, it is not related to maintaining a national community, or it is extremely low. Thus, whether or not any people live in the capital city is merely a factual, economic, and indirect change in status. Accordingly, it is not reasonable to view it as a basic constitutional matter to become a conventional constitution to change the capital of Korea to Seoul under the special act for the construction of the new administrative capital. Second, in the various provisions of the ‘Code of Establishment of the Provisional Government of the Republic of Korea’ promulgated on November 28, 1941, there is no explicit provision to regard the capital of the Republic of Korea to be built in the future as Seoul. Therefore, it is not valid to recognize as a conventional constitution that the capital of Korea is Seoul. Third, the existence or fact of ‘Seoul is the capital’ is completely different from the norm or Sollen of ‘Seoul should be the capital’ and the latter cannot be derived from the former. Fourth, in the court opinion of this same constitutional court’s decisions, it is not reasonable to acknowledge the conventional constitution that Seoul is the capital of Korea because it did not provide detailed explanations, specific arguments, or objective demonstrations of the legal conviction of the Korean people through referendums and so on. Fifth, the capital is a public corporation where state institutions that perform key matters of state power are concentrated. Therefore, it can be said that changing or determining the location or location of local governments such as the capital can be done under the relevant law in Article 117 (2) of the Constitution, not under the conventional constitution. Thus, if the capital of Korea is Seoul abolishes or destroys the conventional constitution, it is reasonable that it is based on changes in constitutional practices or customs, or the legislative power of the National Assembly granted by the Constitution. Sixth, in Article 72 of the Constitution, under the default rule of ‘… can be attached’, it is at the discretion of the president whether to hold a referendum by the right of the submission for referendum on various important policies of the president. Therefore, I cannot agree with the court opinion or separate opinion of the Constitutional Court’s decision that the Special Act for the Construction of the New Administrative Capital violates the constitutional amendment right of Article 130 or the president’s right to vote or the president’s right to referendum under Article 72 of the Constitution. In light of this, it would be better to enact a new special law to move the nation’s capital to Sejong City in the future, rather than installing additional presidential offices and the headquarters of the National Assembly in the capital city. Accordingly, it is hoped that more equal improvement of people’s lives and balanced national development will be achieved through self-reliant development tailored to the characteristics of each region.

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