공기업의 행정법적 통제

이희정

doi:10.38176/PublicLaw.2022.12.51.2.117

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자료유형: 학술저널

저자정보: 이희정 (고려대학교)

저널정보: 한국공법학회 공법연구 公法硏究第51輯第2號

발행연도: 2022.12

수록면: 117 - 143 (27page)

DOI: 10.38176/PublicLaw.2022.12.51.2.117

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우리나라의 공기업들은 헌법이 지향하는 복지국가 이념 하에서 국가등 공공주체가 국민의 기본권 실현을 위해 제공해야 할 급부의 대부분을 제공하고 있다 해도 과언이 아니다. 그러다 보니 이들 공기업이 국가경제에서 차지하는 비중도 매우 높다. 예산, 부채, 고용규모 등의 측면에서 정부에 못지않은 영향력을 미치므로 공기업은 단순히 급부행정의 수단을 넘어 환경, 노동 등 각종 사회경제정책의 실현에 활용되고 있다.
행정법학상 공기업법은 최근 전통적인 작용법적 관점에서 점차 조직법적 관점에서 접근되고 있다. 공기업법은 서로 긴장관계에 있는 공공성과 기업성을 조화시키는 것을 목표로 하나, 최근에는 이에 더하여 공공성의 내용이 복합적이고 정권에 따라 변동하여 일관성마저 없으므로 그 달성이 더욱 어려운 상태이다. 따라서 공기업의 공공성을 확보하기 위해서는 공기업 또는 그 구성원들의 일탈행위, 방만경영 등에 대한 통제도 필요하지만, 과도한 정치적 영향력으로부터 경제주체로서의 자율성을 보호할 수단도 필요하다. 이 글에서는 국가 차원 공기업에 대한 일반법이라 할 「공공기관」의 운영에 관한 법률 의 내용을 중심으로 공기업에 대한 행정법적 통제를 공기업제도의 활용에 관한 통제와 공기업의 운영에 관한 통제로 나누어 살펴본다.
국가는 임무 수행을 위한 조직 형식 선택의 자유가 인정되지만, 다양한 임무에 적합한 조직형식을 선택하기 위해서는 기본권 실현의무 외에도 사회적 시장경제원칙, 직업선택의 자유 등을 고려하여야 하고, 「공공기관운영법」은 타당성 심사제도를 두고 있다. 또한 공기업은 공공과 민간의 영역의 경계에 위치하여, 민영화, 공영화, 재공영화 등의 흐름에 따라 각각 다른 의미를 갖는다. 정부의 민영화 관련 정책이 변동함에 따라 공기업은 경영목표 등에 영향을 받게 되므로, 일관된 경영이 어렵게 된다.
공기업의 운영에 관해 「공공기관운영법」은 2005년 「OECD 공기업 가이드라인」의 영향을 받아 산업규제와 분리되는 소유자 지위에서의 통제 제도를 통합하고 있다. 그 주된 내용은 1980년대 이후 발전한 회사법의 최신 이론을 반영한 이사회 중심의 지배구조, 경영평가, 외부회계법인에 의한 회계감사 등이 포함된다. 그 밖에 국회와 감사원의 통제도 받는다. 그 밖에 「물가 안정에 관한 법률」에 의한 공공요금 규제와 조달에 대한 통제 등이 있다.
전반적으로 법제도는 잘 갖추고 있으나, 여전히 실질적인 인사권이 대통령에게 집중되고, 정권에 따라 요구되는 사회적 책임, 경영 기조 등이 달라짐으로써 정치적 영향으로 인한 경영의 왜곡이 큰 문제이다. 공기업법이 민주적 정권 교체의 환경 변화, 탄소중립을 위한 에너지믹스정책과 같이 사업의 정책적 선택의 필요성 등을 잘 수용할 수 있도록 원칙과 접근방식의 변화가 필요하다.

In Korea public enterprises have been playing critical role to fulfill the needs of citizens, which is the task of a nation under the Constitution. Naturally the weight of public enterprises in the national economy has grown to the level equivalent to the government. It results that the government is using public enterprises to put a leading role to accomplish each governments"s social policy goals over its function as a providers of public goods.
The administrative law approach to ‘public enterprises law’ has changed its focus from ‘business or task’ to ‘organization.’ The law should coordinate the public goals and enterprise"s goals. It becomes more difficult as the substantive contents of public goals are changing depending on who is the elected political power. The complexity and instability of the public goals imposed to public enterprises should be reasonably controlled to let the public enterprise to pursue sustainable strategy. This paper reviewed the administrative legal control of public enterprises at two points: the choice of ‘public enterprise’ as an organizational form and the management of public enterprises.
The nation has a discretionary power to choose an organizational form which is proper for specific task. However the power is subject to the constitutional principles and fundamental rights including the respects to separateness of public and private areas. The State-owned Enterprises Act prescribes the Test for Soundness for establishment of new public enterprises. And the management goals of public enterprises are influenced depending on the government policy directions about privatization, nationalization, re-nationalization.
The Act adopted corporate governance devices similar to the recent Corporate Law under the influence of 2005 OECD guidelines. Totally the Act provided various supervisory tools including management evaluation, account auditing by exterior experts. But the power of appointing the members of supervisory committee and the directors is substantially concentrated on the President and the above supervisory tools can be used for political influence on the public enterprises. The public enterprises law should be reconsidered to accommodate the democratic political environment and the fact that some public goods has a political nature as well as economic nature like Energy-mix policy in electricity provision.

#공기업 #민영화 #공영화 #기업지배구조 #경영평가 #공공요금 #Public Enterprise #The Act on the Management of Public Institutions #Privatization of Public Enterprise #Corporate Governance #Evaluation of Management Performance

국문초록
Ⅰ. 서
Ⅱ. 공기업법의 이론적 기초
Ⅲ. 공기업제도 활용에 대한 행정법적 통제 - 조직형식 선택에 대한 통제 -
Ⅳ. 공기업 운영에 대한 행정법적 통제 - 소유자 지위에서의 통제를 중심으로 -
Ⅴ. 공기업 운영에 대한 행정법적 통제 - 작용법적 통제
Ⅵ. 공기업법의 과제
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